报告｜太空互联网：新的卫星连接如何影响全球互联网治理

许多公司在新的卫星星座上投入巨资，计划在低地球轨道上使用卫星，建造一个由数千颗卫星组成的横跨世界的网络，进而实现快速的数据连接和大量的数据传输。这些新卫星网络计划反映了日益增长的对全球互联网基础设施的需求，以及对其政治意义的日益重视。现在，接入全球互联网是一个国家经济发展的关键因素，但它同时具有政治层面的意义，越来越多的国家正试图加强对互联网基础设施和信息流动的控制。正如 19 世纪末开始的第一批电报网建设一样，他们希望扩大自己通信的可能性，同时想在技术和政治层面上对全球信息交换条件施加影响。

目前，雄心勃勃的超级卫星建造计划能否付诸实施，仍是一个悬而未决的问题。所有的公司都面临着大量的技术和经济挑战。然而，如果它们能够克服这些挑战，则将对互联网接入、互联网基础设施的安全性和弹性以及全球互联网治理中的权力关系产生深远影响。为了说明可能的发展范围和潜在反应，本研究考虑了两种情况：第一种是“全球寡头垄断”；第二种是“管制竞争”。尽管这两种情况都不太可能完全成为现实，然而，探索它们的目的并不是为未来提供预测。相反，它们说明了互联网卫星部门的发展可能产生的政治后果，以及政治影响这些发展的可能性。

在过去几年中，德国政府和议会一再致力于实现一个开放、自由和真正的全球互联网的目标。因此，新的互联网超级卫星星座计划既是一个机遇，也是一个挑战。它们提供了一个更高效、更具包容性的互联网前景。同时，它们也面临着经济权力和政治权力高度集中的风险。为了应对这一挑战，德国和欧盟的政策制定者应该利用有针对性的法规和公共资金，努力建设一个安全可靠的欧洲和全球互联网基础设施。此外，欧洲应该致力于建立自己的欧洲超级星座。这将使它能够在经济和政治上保持独立，并以一种特定的技术替代方案参与有关全球互联网未来的辩论。在这方面，欧洲必须深化战略伙伴关系，加强与世界贸易组织（WTO）和国际电信联盟（ITU）等有关多边机构的联系，维护互联网治理结构。

1）美国和中国的一些公司计划建立由数千颗卫星组成的网络，每个卫星可以从地球上的任何一点接入互联网，这些卫星将被安置在近地轨道。

2）如果这些计划付诸实施，全球互联网基础设施将达到一个全新的程度。这将对互联网接入、互联网基础设施的安全性和弹性以及全球互联网治理中的权力关系产生深远影响。

3）主要公司的母国——美国和中国，将具有广泛的政治影响潜力。他们将能够在互联网全球基础设施的层面上控制全球的信息流动。

4）本研究提出两种情景来说明可能的发展范围和相应的潜在反应：一种是全球寡头垄断的发展；另一种是政治管制的全球竞争。

5）德国和欧洲的政治决策者应该利用法规和公共资金，努力建设一个安全可靠的未来互联网基础设施，其基础是底层技术的冗余备份和多样性。为此，新的卫星星座可以是适当的混合技术的重要组成部分。

6）欧洲在政治和经济上都希望建立自己的星座。

该报告设想了两种情境，并指出第一种情况是必须避免的最坏情况；第二种情况下，虽然事态的发展也不是正面的，但它至少阐明了有价值的发展基石和先决条件。

情景 1：全球寡头垄断

该情景下，全球将运行着三个超级卫星星座，两个在 UK-US 控制下，一个是作为“一带一路”倡议一部分的中国项目。在这种情况下，经济力量的巨大集中也会产生相应的政治后果：星座服务的可获得性是由政治冲突路线决定的，由此会导致互联网进一步碎片化。超级卫星的运营商及其背后的国家对各自系统内以及它们之间的数据交换方式有着极为精细的控制。在这种情况下，欧洲国家以及许多其它国家，会发现自己几乎无力根据自己的政治利益和价值观来塑造数字基础设施的使用。

情景 2：管制竞争

该情景描述了一个新的卫星星座受到管制以确保一定程度竞争的世界。特别是新的世界贸易组织（WTO）协议规定，除了少数例外，卫星星座运营商自己可能不会为地球上的用户提供服务，而是必须与当地公司合作。有针对性的公共投资以及与日本的密切技术伙伴关系也使得建立欧洲星座成为可能。对欧洲本身以及世界上许多其他国家来说，这产生了一种替代美国和中国体制的选择。欧盟和非欧盟之间的密切合作首次使发展中国家的许多人能够廉价并可靠地使用互联网。在这种情况下，卫星星座在一定程度上成为既得地缘政治利益的工具，但它确实保留了互联网共同的全球基础。

1. 促进技术冗余备份和多样性

人们常说，数字基础设施的安全性和弹性只能通过冗余备份来提高。这意味着故意制造过剩产能，以确保单个实体的中断不会导致整个系统崩溃。对于互联网的物理基础设施来说，如果基础设施不存在或不足，即使是最好的算法也无济于事。我们对互联网的依赖程度越高，就越需要在物理层面上确保适当的冗余度。如果将冗余备份与技术多样性结合起来，冗余备份还可以增加安全性价值。技术单一文化更容易被黑客攻击，因为攻击者的资源可以都集中在一个系统上。此外，这种单一文化也通常代表着经济依赖，而经济依赖可以作为（地缘）政治影响力的杠杆。

鉴于欧洲自己的互联网基础设施及其与全球互联网的连接，欧洲应避免强烈或片面的依赖性。因此，欧洲应该推进光纤电缆的广泛部署，既可以直接连接终端用户，也可以作为未来移动电话网络的基础。同时还应注意进一步开发具有重要战略意义的海底电缆功能。例如，横跨大西洋或通往非洲或亚洲的海底电缆。在这方面，必须不断进行技术更新，以扩大输电能力，满足不断增长的需求，提高安全性。

在这方面，通过低地球轨道卫星连接互联网的可能贡献将不是取代地面连接，而是对地面连接进行补充。我们的目标应该是创造一种技术组合，以减少对任何一种技术的依赖——以及对其背后的公司和国家的依赖——从而使欧洲能够维护其政治自治。此外，还需要进行监管。卫星运营商需要获得政府的许可证，才能在国家领土上使用各自的频率范围，签发这些许可证可以附加条件。在这方面，最好就全欧洲的做法达成一致。这既符合运营商的利益，也将加强欧洲的谈判地位，从而成为推动实现欧洲目标的一个杠杆。

2. 通过欧洲星座创造回旋余地

美国、中国和加拿大都在有计划地利用公共资金推进低轨卫星星座建设，欧洲也应该这样做，应该通过公共投资激励欧洲企业建立自己的卫星星座。如此规模的基础设施项目需要大量的公共投资。欧盟主管专员 Thierry Breton 在 2020 年夏天明确主张欧盟进行此类投资。自那时以来，欧盟采取了第一批准备步骤。然而，支持欧洲星座的最终政治决定仍然悬而未决。

建立一个欧洲星座可以实现许多目标。第一，欧洲可以利用卫星互联网连接的机会实现自己的目标；第二，欧洲可以发展美国和中国体制的具体替代方案。这将使它不仅能在规章制度上，而且能在实际实施中，从欧洲视角展望互联网的未来；第三，欧洲将确保并深化自己在空间技术和数字通信基础设施接口方面的专长。

考虑到一些的技术问题，投资巨额资金（肯定需要几十亿欧元）资助低轨互联网卫星似乎有风险。然而，即使超级星座的计划不能像今天所设想的那样实现，我们也应该期待在这一领域取得重大的技术进步——其结果尚无法衡量。以欧洲在政治和经济上的利害关系来衡量，这样的投资是合理的。

3. 深化战略伙伴关系

对于德国和欧洲来说，为了使其数字基础设施适应新的挑战，同时也对全球互联网基础设施的设计产生一定的影响，深化战略伙伴关系是至关重要的。从狭义上讲，需要建立必要的技术能力。除此之外，寻求盟友参与有关互联网基础设施的政治竞争也将变得越来越重要。

考虑到数字基础设施的总体情况，有以下两种思路：第一，应当加强与拥有尖端技术的国家合作。除了日本之外，还可以考虑韩国或加拿大；第二，德国和欧洲应利用其长期的国际发展关系。发展中国家深刻认识到获得数字基础设施和连接全球互联网基础设施的重要性。谷歌和 FaceBook 的新海底电缆项目以及中国“一带一路”倡议中的多种活动也反映了对数字基础设施日益增长的需求。德国和欧洲仍有机会提供技术和政治上的替代方案。

4. 保护多边机构

深化战略伙伴关系也是加强多边机构地位，以建立计划中的超级星座的基础。由于国际电联只在频率使用方面起到协调作用，它似乎不适合实施深远的政治目标。国际电联无线电通信部是否以及以何种方式进行政治冲突，并不仅仅取决于德国和欧盟。然而，德国和欧洲可以在国际电联内部倡导改革，为该组织更好地应对新的超级星座将带来的挑战做好准备。如果做不到这一点，国际电联的协调职能可能会逐渐被削弱。

原则上，世界贸易组织确实是避免经济和政治权力过度集中的理想论坛。然而，像世界贸易组织这样的多边机构本身正日益面临着压力。因此，德国和欧盟决策者的双重任务是：在这些机构内部争取有关如何处理卫星通信系统的新规则，同时维护这些机构本身以及其法律基础和程序。

5. 支持开放性标准

除了促进技术多样性的措施外，德国和欧盟还应支持保留开放性标准和协议。到目前为止，互联网一直以这样的开放性标准为标志，这一事实常常被解释为它本身就是自由主义的证明。然而，事实上，开放性标准和协议最初只是由于保持异质性网络之间充分互操作性的技术上的需要。一旦互联网基础设施丧失了这种异质性，对开放性标准的功能需求就会减少。如果基础设施掌握在越来越少的行动者手中，他们将需要继续相互协调，但是并不一定会产生对开放性标准的需求，不过，保留开放性标准和协议本身就可以成为一种工具，以保持多样化异质性网络的可能性：尤其是开放性标准是永久创新和“破坏”的基础，甚至是打破经济力量集中的基础。

标准的开放性可以通过行动获得直接支持，例如欧盟成员国为标准开展宣传活动并使其具有法律约束力。德国和欧盟的政策制定者还应致力于保护已建立的标准开发过程不被政府侵占。最后，正是在这种背景下，德国政策公开提倡的全球互联网治理中的多利益攸关方模式才能显示出自己的优势。互联网治理论坛（IGF）或互联网工程任务组（IETF）等机构提供了一个机会，利用透明和相对包容的过程，推动技术和政治接口开放性标准的发展。

全球通讯网导致经济、学术、文化等诸多领域发生变革。在全球互联网治理中，积极主动的政策可以防止不当的权力集中，从而有助于保护互联网全球共享的基础及其多元性。正如这篇研究论文的两个场景所显示的，未来的发展还没有决定，要在政治上塑造它们，必须现在就采取行动。